Verwaltungsrecht in der Praxis – Interview mit Prof. Dr. Andreas Westermeier über Bescheide, Systemverständnis und die academa-Kurse

Ich habe angefangen, Wirtschaft zu studieren – aus Interesse, denn ich habe mich schon immer für Wirtschaft, Politik und Recht interessiert. Im Wirtschaftsstudium hatte ich auch Rechtskurse, die mir viel Spaß gemacht haben. So habe ich quasi noch nebenbei Jura studiert. Beides hat mir Freude gemacht, mein Fokus lag dann aber auf Wirtschaft. Parallel habe ich Jura weitergeführt und dieses Studium im Rahmen meiner wirtschaftswissenschaftlichen Promotion abgeschlossen.

Ich habe Wirtschaft zu Ende studiert und in Münster promoviert. Am Ende der Promotion gab es die Möglichkeit, eine fünfmonatige Tätigkeit bei der Europäischen Kommission in Brüssel zu übernehmen. Das hat mir sehr viel Spaß gemacht und passte zeitlich gut: Die Promotion war zu Ende, dann kamen diese fünf Monate, und direkt im Anschluss folgte das Referendariat.

Nach dem Referendariat bin ich richtig in den Beruf eingestiegen und war unter anderem im Bundesministerium für Wirtschaft und Energie tätig. In diesem Rahmen habe ich angefangen, Seminare anzubieten – weil ich einmal bei einer Fortbildung war, bei der man mir sagte, dass Referenten gesucht würden. So war ich auf der entsprechenden Homepage verlinkt, und darüber ist academa auf mich zugekommen.

Ihr habt mich angeschrieben, und dann habe ich angefangen. Es macht mir Spaß, Seminare zu geben und Wissen zu vermitteln. 2020 habe ich mich auf eine Stelle als Professor für Recht und Management an der Westfälischen Hochschule beworben und diese Stelle angetreten. Es macht mir bis heute sehr viel Spaß.

Wenn man sich das klassische Verwaltungsrecht anschaut, bei dem man am Ende Bescheide erlässt, ist es in der juristischen Ausbildung so: Der Bescheid muss begründet werden, er braucht Rechtsgrundlagen. Was man zu schreiben hat, ist irgendwo nachvollziehbar.

Aber wie man das wirklich zu Papier bringt, das ist die eigentliche Herausforderung – dass es rechtlich sicher ist und der Bürger oder die Bürgerin es versteht. Man kann nicht einfach nur mit reinem Juristendeutsch kommen. Es muss verständlich sein, und man braucht ein Gespür dafür, wie der Adressat den Verwaltungsakt am Ende liest.

Mir selbst ist das bei meiner Steuererklärung passiert: Da stand irgendwo auf Seite 3, dass ich noch bestimmte Unterlagen nachreichen soll. Ich hatte aber nur Seite 1 gelesen. Ich hatte gesehen, dass ich Geld zurückbekomme, kurz geprüft, was ich bei ELSTER eingegeben hatte, gedacht: passt – und die Sache zur Seite gelegt.

Es geht also darum, einen Verwaltungsakt bürgerfreundlich zu gestalten, sodass die Leute verstehen, was gemeint ist. Wenn man Auflagen, Nebenbestimmungen oder Bitten um weitere Informationen einfügt, sollte man das so platzieren, dass der Verwaltungsakt bis zum Ende gelesen wird. Diese Umsetzung der rechtlichen Vorgaben in das geschriebene Schriftstück – bürgerfreundlich – ist wirklich die große Herausforderung.

Der Paragrafen-Dschungel ist gar nicht so undurchdringlich, wie es auf den ersten Blick erscheint. Auf der einen Seite haben wir das Verwaltungsverfahrensgesetz, das das Verfahren leitet. Da haben sich Leute gefragt, wie ein Verwaltungsverfahren aussehen sollte – und das niedergeschrieben.

Wer in der Verwaltung neu anfängt, hat außerdem ein Sachgebiet und damit nur eine begrenzte Anzahl an Paragrafen. Man taucht oft nicht gleich tief in ein ganzes Rechtsgebiet ein. Rechtlich ist das im eigenen Themengebiet erst einmal überschaubar.

Wichtiger als die reine Paragrafenkette ist das systematische Verständnis: Was macht Verwaltung eigentlich aus? Die Verwaltung repräsentiert den Rechtsstaat und ist an Regeln und Gesetze gebunden. In der privaten Wirtschaft kann man vielleicht sagen: Das machen wir jetzt einfach so, da drücken wir mal ein Auge zu, wir lösen das Problem pragmatisch. Dieses Denken ist in der Verwaltung nicht möglich. Der Rechtsstaat muss an Gesetze gebunden sein – er will nicht, dass man hier ein Auge zudrückt und da etwas auslässt. Es soll ein strukturiertes Verfahren geben.

Wenn man dieses Systemverständnis mitbringt, findet man sich gut zurecht. Die Verfahren sind seit Jahren etabliert. Man sollte dann auch einfach die Kolleginnen und Kollegen fragen.

Ich frage in meinen Seminaren am Anfang oft, warum man sagt: Ich bin gesprungen, aber ich habe gegessen. Die meisten antworten: Ja, das sage ich auch so – aber keiner kennt die Regel dahinter. Dabei steckt tatsächlich eine grammatikalische Regel dahinter.

Viele kennen diese Regel nicht, aber jeder wendet sie richtig an. So ist das vielleicht auch mit der Verwaltung: Man schaut sich an, wie die Kolleginnen und Kollegen das machen und was Sinn ergibt. Viele machen es intuitiv richtig. Genau dort setze ich in meinem Kurs an: Ich vermittle die Regeln und die Systematik dahinter, damit die Leute verstehen: Ah, jetzt weiß ich, warum wir so und so handeln.

Bei den Studierenden ist es so – und das ist kein Vorwurf, das war bei mir auch so: Man fängt mit dem Studium an, hat aber keine praktischen Berührungspunkte.

Bei Weiterbildungsangeboten für Menschen im Berufsleben ist das komplett anders. In meinen Seminaren kommen Rückfragen wie: Bei uns ist das so und so. Oder: Ich hatte mal den und den Fall. Wenn man das mit eigenen Erfahrungen kombiniert, ist der Lerneffekt am größten.

Weiterbildung sollte also aus der eigenen Erfahrung konkrete Praxisbeispiele einbringen, die wirklich so vorkommen – keine theoretischen Lehrbuchfälle. Die Teilnehmenden sollen erkennen: Einen ähnlichen Fall hatte ich schon einmal. Lernen am direkten Praxisfall bietet für mich den höchsten Mehrwert. Und wenn man sieht: Das, was hier gelehrt wird, kann ich auf ein konkretes Problem in meinem Alltag anwenden – dann sind Lerneffekt und Motivation am größten.

Beim Verwaltungsrecht wünsche ich mir, dass man gewisse Begrifflichkeiten nachvollziehen kann – damit man auch Normen versteht. Es gibt Vorgaben, die für die Eingriffsverwaltung gelten, für die Leistungsverwaltung aber nicht. Man sollte den Unterschied kennen. Ebenso ein Verständnis für gebundene Entscheidung und Ermessensentscheidung. Auch das spielt in manchen Paragrafen eine Rolle.

Ich will nicht verlangen, dass die Teilnehmenden am Ende wissen, was in § 36 Absatz 2 Nummer 3 steht. Ich will, dass sie das Grundverständnis haben und Begrifflichkeiten nachvollziehen können. Dann können sie später selbst diese oder andere Normen lesen und sagen: Ah, jetzt verstehe ich, warum das so ist.

Beim Kommunalrecht ist für mich das größte Learning: Welche Aufgaben gibt es im Kommunalbereich eigentlich? Was sind die eigenen Aufgaben der Kommune – und was sind Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis beziehungsweise zur Erfüllung nach Weisung? An diesen Begrifflichkeiten orientieren sich sehr viele Folgeprobleme. Wenn man das einmal durchdrungen hat, versteht man die Systematik der Kommunalverwaltung viel besser.

Erst einmal so machen wie die Kolleginnen und Kollegen, aber trotzdem alles kritisch hinterfragen. Man muss anfangen und von ihnen lernen, wie sie es machen – und dann anhand dieser Praxisfälle wirklich verstehen.

Man sollte nicht so viel Angst vor dem Recht haben, sondern am konkreten Praxisfall lernen und auch keine Angst haben, Rückfragen zu stellen.